政府投资建设项目效益审计的评价

时间：2020-08-23 18:17:34 能源审计师我要投稿

政府投资建设项目效益审计的评价

　　随着经济社会各项事业发展，面对新形势和新要求，审计机关在监督和规范政府投资行为、评价投资效果、提高财政性资金的使用效率方面应当且必须发挥更为重要的作用，为政府部门调整和优化经济社会结构，提高和改进投资决策的科学化，提供更详实和精确的依据，保证政府的财政性资金能够投向最具社会效益的项目，提升政府投资项目经济性、效率性和效益性。

　　一、科学合理计量、服务质量优先、公平性为本是社会效益评价的目标

　　我国现阶段已经步入社会发展的关键阶段，经济社会转型面临着社会保障、收入分配和社会稳定等诸多方面问题，公共服务质量不如人意，公共机构低效率运行是存在于政府投资建设项目两大难以破解的困境。我国社会制度、经济结构和文化传统并不适宜照搬国外现有的效益审计评价模式，社会效益评价指标应注重社会公共服务的覆盖面、服务质量和持续发展能力的分析和评价，社会效益审计评价指标体系的选取应以科学合理计量、服务质量优先、公平性为本作为主要目标。首先，对社会效益评价尤其需要科学合理的计量，运用社会舆论、政府部门、人民群众能够认知和理解的指标予以客观评价，避免工作报告式的表扬;其次，对服务质量的效益评价更处于突出位置，否则公共设施的巨额投资可能又将成为某些政府管理部门交纳的“高昂学费”;最后，公共服务应以公平性为本，公共设施不能仅仅为少数利益群体服务，不应沦为政绩工程的“范本”，其根本目标应当是为人民群众提供公平、广泛的社会化服务。

　　二、 “满意度”是社会效益评价的核心内容

　　政府投资建设项目基本是公益性项目，为社会公众提供公益性服务是主要建设目标，项目建设和持续运营往往不追求财务盈利为目的，建设项目注重满足社会公共需求的优劣程度和推动国民经济和社会事业持续、快速、健康发展的效果。政府投资建设项目社会效益评价的主要内容可以概括为：“CIS”，即覆盖面(Coverage)、增长率(Increase)、满意度(Satisfaction)。

　　C：覆盖面(Coverage)反映受益面的广度，是公共服务设施建设的首要目标，反映是否为大多数社会群体提供广泛性公共服务;I：增长率(Increase)反映政府管理部门一定时期内工作成效的宏观评价，是公共服务可持续发展的基本要求，实践科学发展观的有效载体;S：满意度(Satisfaction)是社会效益评价的核心内容，体现建设的最终目标是否实现以及实现程度，是人民群众对公共服务最直接的'评价，是科学发展、以人为本的集中体现。

　　胡锦涛在参加今年全国“两会”时指出：“民生连着民心，民心凝聚民力，改善民生，关键要解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题”。上海为改善社会保障、医疗、教育和文化等方面人民群众物质文化和精神需求，近年陆续建设了保障性住房、城市轨道交通、高架快速路等基础设施以及社区事务、社区文化和社区卫生等公共服务设施，极大的改善了市民居住、交通、医疗和文化等方面的基本生活条件。但是，巨大的投资是否得到人民群众的认可和满意应当是各级政府管理部门最重要的建设目标，人民群众的“满意度”也应当是社会效益评价的最核心内容。政府管理部门围绕民生所需、民心所向，工作效果是否得到人民群众的认可和满意，成为检验科学发展观“以人为本”核心思想是否落实的关键标准，实现切实维护国家和人民群众的根本利益的重要途径。

　　三、创新社会效益评价方法，拓展效益分析评价外延

　　拓展效益分析评价外延是创新社会效益评价方法的理性思考，现阶段，财务收支制度基础审计正逐步过渡到效益审计，但是效益审计不应局限于财务收支真实性和合法性，效益审计的方法应发散和借鉴管理学、技术经济学、社会学和统计学等相关学科的研究和调查方法，根据政府投资建设项目的主要特征和建设目标分析研究相适应的效益审计方法，笔者认为创新社会效益评价方法可以考量三方面因素。

　　⒈社会效益评价从“3E”向“5E”延伸

　　将社会效益评价从“3E”向“5E”延伸，拓展环境性、公平性的分析研究，将关注资金和帐本的审计研究，扩大和延伸到建设项目对不同社会群体和受益民众的调查研究，分析公共服务公平化、均衡化的实际效果，检查公共设施对能源消耗、环境生态等环境性影响。环境性、公平性的效益审计分析研究是检验项目决策科学性、管理有效性的实际成效，将财务收支审计基础进行科学延伸的具体实践。

　　⒉社会效益评价方法围绕定性分析和定量分析相结合

　　社会效益评价的方法应当侧重于宏观评价，方法应当科学简便，指标应屏弃烦琐力求精简，避免效益评价采用“外行人看不懂、内行人看不清”的量化指标，走出评价目标过度专业化、复杂化的误区。如某地审计机关将模糊数学理论用于效益审计分析就太过复杂，数学模型的建立和计算结果可以提供何种审计结论，令人费解。在效益审计实践中，社会效益评价的方法应当围绕定性分析与定量分析相结合，研究两者存在的局限性，不片面强调使用定性或者定量标准，将两种分析方法科学结合。另外，社会效益评价的方法采用应当注意观察和调查的角度，分析调查研究方法的优缺点，避免主观性和片面性影响效益审计结果的客观公正。

　　⒊社会效益评价运用的几种基础方法

　　⑴前后有无对比法。该方法是技术经济学最基本的研究方法，将建设项目实施前与完成后的基本情况加以对比，分析建设目标实现程度，关键是找准项目有无对社会、经济和环境等相关因素的影响，可以采用敏感性分析等定量分析方法，找出项目建设的重要影响因素加以对比研究。

　　⑵问卷调查法。该方法是一种标准化调查社会信息的方法，关键是设计科学合理的调查问卷。问卷调查法的优势是覆盖面广，前期开放式调查问卷可以分析被调查者的扩散思维和延伸调查方向，可以列出相关度较高的问题进行一定范围的测试检验，调查问卷发送渠道的通畅和回收的有效性影响调查的实际效果。

　　⑶参与式观察法。建设项目交付使用后作为使用者和亲历者参与和观察是最直接和最有效的研究分析，其优点是是直观性和可靠性，但是受到时间和空间限制，偶然因素可能影响其客观和准确性。

　　四、社会效益评价的主要指标偏重于提升社会责任和实现民生改善

　　社会效益评价指标可以选自国家政策规定、行业技术规范、项目可行性研究报告的预定目标等等。从效益审计的实践看，能够找到相适应的效益审计的评价指标是能否实现效益审计目标的一个重要条件。笔者认为社会效益评价指标的选取应从社会责任角度进行分析，关注社会效益、政治效益的实现，注重经济效益和环境效益的相适应，更为重要的是检查改善民生的具体成效。以下几种基础评价指标可以参考：

　　⒈公共设施增长率

　　公共设施增长率是反映社会效益效率性和效果性的指标，公共设施增长率体现社会服务功能量化水平，检验改善民生的实际效果。公共设施增长率一般由以下具体指标组成，各自的计算方法是：

　　如：城市道路建设项目

　　报告年城市标准道路里程数

　　城市标准道路增长率= ———————————————— ×100%-1

　　对比年城市标准道路里程数

　　如：公共绿地建设项目

　　报告年人均绿地拥有面积

　　人均绿地拥有量增长率= ——————————————— ×100%-1

　　对比年的人均绿地拥有面积

　　如：社区服务设施项目

　　人均社区服务设施报告年人均社区服务设施拥有面积

　　拥有量增长率 = ———— —————————————— ×100%-1

　　对比年的人均社区服务设施拥有建筑面积

　　⒉ 新增劳动就业率

　　新增劳动就业率是反映项目实际就业效果，是社会保障的效果性指标，体现建设项目促进经济发展、增加社会就业岗位和维护社会稳定的实际效果，评价指标计算方法是：

　　新增就业的人数

　　万元投资新增劳动就业率= —————————(人/万元)

　　项目总投资

　　⒊ 能源消耗水平指标

　　《公共机构节能条例》(国务院令第531号)于2008年颁布实施，规定了能源审计的内容，要求审查公共机构年度节能计划、能源消耗定额执行情况等方面内容。从法律规定看，能源消耗的效益分析研究应当关注建筑节能和设施运行能源消耗两方面具体措施实施情况和是否执行了节能强制性标准。如《上海市节能减排工作实施方案》(沪府发〔2007〕25号)规定新建建筑执行节能50%的标准，运行能源消耗指标在2010年前万元生产总值综合能耗比2005年(0.88吨标准煤/万元)降低20%左右，这些强制性规定可以作为能源消耗水平的效益评价指标。

　　另外，社会效益评价可以关注建设项目中节能产品政府采购实施情况，是否执行《节能产品政府采购实施意见》和《环境标志产品政府采购实施意见》的规定，对空调机、计算机、打印机、显示器、复印机等办公设备和照明产品、用水器具等政府采购项目是否落实“绿色采购制度”，采购高效节能、节水、环境标志产品的比率情况均可以作为能源消耗效益分析的具体指标。

　　五、社会效益评价的发展趋势

　　社会效益审计评价在今后相当长的时期内仍需要深入研究、积极实践，发展趋势可以归纳为：“SAFE”，其含义是：规范化(Standardized)、适应性(Adaptive)、前瞻性(Foreseeable)、公平性(Equitable)。

　　S：规范化(Standardized)，社会效益审计评价除积极探索、大胆实践以外，必须要规范化，将基本评价原则、方法和指标运用予以规范化。各省市都在开展效益审计的规范化工作，如安徽省审计厅已经出台了关于加强政府性投资效益审计的指导意见。

　　A：适应性(Adaptive)是效益审计的基本条件，适应科学发展的理念，适应政府管理的需要，适应人民群众的利益诉求，适应舆论媒体的导向，适应审计机关自身发展目标。任何事业的发展不可能一蹴而就，从财务收支制度基础审计完全过渡到全面实施效益审计需要审计机关和审计人员从思想理念、人才资源、技术手段全方位的适应。

　　F：前瞻性(Foreseeable)社会效益审计评价需要通过实践不断的补充、修改和调整才能最终得到完善和健全，评价体系的前瞻性是重要目标，社会公共服务领域的不断拓展和延伸也迫使效益审计的步伐及时跟进，创新是一个国家的灵魂，将前瞻性列为效益审计发展的导向，是发挥审计免疫系统保障经济社会健康发展的基础。

　　E：公平性(Equitable)是社会公共服务的核心要义，也是社会效益审计评价的重要目标，评价建设项目公共服务功能对社会不同群体公平化、均衡化的服务效果，是积极实践科学发展观，推进社会均衡发展的重要路径，维护社会稳定的有力手段。

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