财政转移支付资金审计
政府转移支付是政府的重要的玻策手段，对于国民经济的发展，缩小各地贫富差距，维护社会稳定，有着重要意义。随着政府对绩效审计的重视.转移支付绩效审计显得越来越重要。
一、各国财政转移支付制度
为了进一步完善我国政府间转移支付制度，有必要借鉴国外转移支付的有关成功经验。即合理界定中央与地方的事权与财权，明确转移支付的用途;注重转移支付的公式化、规范化;采用多样化的转移支付形式;设立专门的管理和分配机构等。
(一)美国转移支付
美国财政转移支付主要形式是联邦对各州政府的补助以及各州对管辖区域的补助，其政府补助金又分两种形式：无条件补助和有条件补助，有条件补助占美国政府补助的绝大部分。有条件补助包括整额补助和专项补助，由于专项补助需要经过许多审批程序，并且整额补助能增强资金使用的控制，现阶段整额补助形式越来越多，主要投资于医疗卫生、社区建设、促进就业、公共服务事业发展等。无条件补助指依据《1972年对州和地方的财政援助法》进行的财政补助，又分成参议院公式和众议院公式两种公式形式，参议院公式对农业和贫困地区更有利，众议院公式则对人口较多与富裕的州有利。
(二)日本转移支付
日本财政转移支付主要是税收返还，具体形式包括地方交付税、国库支出金和地方让与税。地方交付是中央财政对地方政府的一种无条件转移支付，来源税种包括个人所得税、企业所得税、酒税、烟草税和消费税，是一种均等化转移支付，由中央直接向地方政府分配。国库金是一种专项拨款，资金用途涵盖了大部分地方政府活动，包括教育事业、福利事业、公共基础建设、交通事业等，是日本最大的转移支付项目。地方让与税实际上是一种为了便于征管而由中央政府代征的地方税，包括地方道路税、液化石油税、汽油吨位税、航空燃料税和特别吨位税，其中来源于特别吨位税的收入是作为一般性转移支付由地方政府统筹使用外，其余四项则专项用于相应的公路和航空项目。
(三)德国的转移支付
德国各级政府的财政平衡问题，采取纵向财政平衡和横向财政平衡力Ⅱ以懈决，其转移支付相应地由三部分组成：税收共享、州际均等化转移支付和补充拨款，这三种转移支付均由联邦政府的财政部负责。税收共享，是纵向财政平衡的最主要内容。其中增值税共享是德国最重要的一种税收分享制度，除增值税外，其他共享税的分配比例一经确定不再调整，从而形成了联邦与州间收入规模的基础构成。
二、我国财政转移支付主要形式
我国真正意义上的政府间转移支付制度是在1994年开始的分税制改革中才逐步建立起来的，目前我国的政府间转移支付制度的主要内容和形式有：税收返还、体制补助(上解)、财力性转移支付和专项补助转移支付。
(一)税收返还
税收返还包括消费税和增值税税收返还和所得税基数返还。消费税和增值税税收返还是在1994年财税体制改革一开始就推行的转移支付制度，其税收返还数额是以1993年为基期年核定，即以1993年地方净上划给中央的收入数额作为中央对地方税收返还的基数。1994年以后，中央对地方的税收返还按照环比方式在此基础上逐年递增。
所得税基数返还是在2002年推行的，改革的办法是除少数特殊行业或企业外，对其他企业所得税和个人所得税收入实行中央与地方按比例分享。中央保证各地区2001年地方实际的所得税收入基数，实施增量分成。其中，2002年所得税收入中央分享50%，地方分享50%;2003年所得税收入中央分享60%，地方分享40%。
(二)体制补助(上解)
体制补助(或上解)是从旧的财政分级包干体制下延续下来的上下级政府间的一种双向流动的财政转移支付形式。1994年实行分税制以后，原体制下的分配格局暂保持不变，中央对地方的定额补助继续按原规定执行，即34个财政收入较高的地区仍按原来和中央政府的约定额，继续递增上解，成为原体制上解;45个财政收入较低的地区继续按照规定得到中央政府的补助。
(三)财力性转移支付
财力性转移支付是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，中央财政安排给地方财政的补助支出。财力性转移支付资金不规定具体的资金用途，由接受补助的地方政府按照相关规定和实际情况统筹安排，不需地方财政配套。我国现行的财力性转移支付主要包括：～般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、年终结算财力补助、其他财力性转移支付等。
其中一般性转移支付资金是按照公开、公正、循序渐进和适当照顾老少边地区的原则分配的，主要参照各地标准财政收入和标准财政支出的差额以及可用于转移支付的资金数量等客观因素，按统一公式计算确定。2002年，国务院决定实施所得税收入分享改革，明确中央因改革增加的收入全部用于一般性转移支付，建立了一般性转移支付资金稳定增长的机制。同时，过渡期转移支付概念不再使用，改为“一般性转移支付”。
民族地区转移支付是为了配合西部大开发战略，支持民族地区发展，从2000年起实施的对民族地区实行照顾的转移支付政策。民族地区转移支付的对象为民族省区和非民族省区的民族自治州。
除上述财政转移支付形式之外，中央政府对地方政府还有其它一些规模较小、但也具有重要意义的转移支付项目，主要包括中央实施某些宏观调控政策后，中央对地方财政减收所进行的财力性补助，如固定资产投资方向调节税暂停征收财政减收补助、实施天然林保护工程地方减收补助、退耕还林还草减收补助等。
(四)专项支付转移支付
专项转移支付是指中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务进行补偿而设立的补助资金，地方财政需按规定用途使用资金。其主要特点是拨付款项的有条件性，即是中央根据情况和需要来确定拨款的项目、拨款的对象、拨款的金额和拨款的时间。专项转移支付具有专款专用性质，主要包括～般预算专项拨款、国债补助等。同时，为配合实现中央宏观政策目标，近年来新增了一些转移支付项目，重点是一些经济社会事业发展项目，如：社会保障支出、农村义务教育、基础设施建设、天然林保护工程、退耕还林还草工程等。多数专项转移支付资金采用客观因素分配法，且有专门的管理办法。
三、我国财政转移支付存在问题
(一)预算安排不完整
目前由于上级政府在安排补助下级专项补助资金时的预算不细化、用途较模糊，而且预算管理不透明、资金分配随意性较大，致使基层单位存在" 会哭的孩子有奶吃"，谁跑得勤，谁要的就多，谁就会"跑部钱进" 的现象，致使下级政府无法全面掌握上级补助地方收入的规模和种类，在年初的预算安排中也无法准确编入上级补助的收入和支出，造成预算不完整，致使一个地方的财政总体情况得不到完整反映。
(二)滞留专项转移支付资金
上级财政部门下达专项转移支付资金时，必须逐级拨付，才能到达用款单位，在这转拨过程中，就容易发生滞留的问题。其原因主要有以下几个：①由于制度的不健全，上级财政部门在年末下达专项资金(多在12 月31 日)，造成下级部门无法在同一财政年度拨付到位，只能把资金挂在暂存款科目，等到下一年度再进行拨付，形成专项资金的滞留，这种现象较为普遍;②下级财政部门和用款单位的主管部门受利益驱使，有条件拨款，无条件不拨或缓拨，造成资金不能及时地拨付到位、发挥最大效益，形成专项资金的滞留;③下级财政部门因财力紧张，暂时借用专项资金用于其他项目，在财力富余时，再往下拨付，形成专项资金的滞留;④有的专项资金的申请并没有经过严格审批，用款进度和计划并没有做到具体详细，在资金拨付后，由于准备措施没有做好或者条件尚不成熟，资金并不能立即发挥效益，造成专项资金的滞留;⑤配套型专项资金的使用必须有地方配套资金作条件，但是往往由于地方政府的财力有限，不能及时配套，这样就导致专项资金不能迅速投入到具体项目上，造成一定程度上的滞留。
(三)挪用专项转移支付资金
上级政府拨付专项资金都有特定的目的，使用资金的项目大都事关国计民生，只有资金使用到位，做到专款专用，才能真正的雪中送炭，解燃眉之急。然而有的部门仍有挪用专款的现象，其具体表现为以下几种：①上级专项补助下达后，下级财政部门以上级追加的补助资金置换年初预算安排的资金，造成实际意义上的拨付资金的减少，专项资金相应地挪用到其他项目;②上下级政府支出偏好不一致时，就会产生挤占挪用专项资金的问题。如设立专项资金的目的是为了改善社会公共服务供给，而下级政府的支出排序往往先是解决人员经费不足，对改善社会公共服务则排在稍后的位置。③有的单位虚报冒领，无中生有，骗取上级专项资金，在冠冕堂皇地以种种名义申请到资金后，就万事大吉，作为部门的机动财力随意使用，与规定的用途差之甚远。④专项资金下达到规定的使用单位时，由于没有严格的监督制约机制，加之基层财务人员的素质有限，账务管理很不健全，客观上使某些主管人员有可乘之机，挪用专项资金或乱搞基本建设，或违规购置专控商品，或给小集体发放福利，更为严重的是贪腐中饱私囊，造成国家的专项资金不能全部发挥效益。
(四)专项资金的使用效益低
专项资金在下达到具体项目后，由于缺乏科学的决策程序和不甚周密的计划安排，加之部分责任人的责任心欠缺，造成投资项目未按计划实施;工程进度慢, 效率低; 个别项目未按标准实施; 个别项目实施后效益差甚至无效益。这样就极易形成“半拉子”工程、“烂尾楼”，造成人力物力财力的浪费，专项资金不能最大程度地发挥其经济效益和社会效益
四、加强政府转移资金审计的必要性
(一)保障国家宏观调控目标实现的必要措施
通过转移支付审计有利于财政部门严格履行国家赋予的财政管理职能.认真贯彻国家的财政政策.正确运用转移支付手段.优化资源配置.调节收入分配.保证国民经济健康发展;同时，有利于促进财政工作按照公共财政的要求深化财政体制改革，在生产力的发展和增加财政收人的前提下.将财政支出用于满足我国最广大人民群众的公共需要.建设和谐社会。
(二)规范转移支付制度的催化剂
目前各级政府在转移支付资金分配上，还没有完全建立起一套科学完善的计算公式和测算办法，在转移资金额度的确定和分配上不透明、不规范，随意性较大。通过转移支付审计可以找出目前转移支付体制中存在的弊端，分析改革的必要性，研究和提出合理化意见和建议。促进我国转移支付制度真正具有中国特色。
(三)完善转移支付项目的设置
目前转移支付项目设置交叉重复、资金投向较为分散的现象较为普遍。据不完全统计，2005年中央财政分配的239项专项转移支付项目中，有4l项存在内容交叉重复的问题，涉及资金156.37亿元;有“项没有管理办法或管理办法未公开，涉及资金705.89亿元.占专项转移支付资金总额的20%。通过转移支付资金审计则有利于对转移支付资金管理、使用部门和单位的审计监督，能充分了解转移支付资金的具体情况.及时发现纠正在管理、分配和使用方面存在的问题，避免资金的浪费和损失，并在此基础上.提出建议意见，为制定正确的宏观诃控政策服务。
(四)揭露和查处重大违反财经法纪问题
近年国家不断地加大对转穆支付的力度.仅黑龙江省中央转移支付资金总量就从2000年的214.62亿元上升到2004年的453.82亿元.占黑龙江省财政决算总收人的比重从2000年的43.80%上升到2004年的55.32%。随着政府间转移支付规模的扩大.转移支付审计的能动性作用不断加强，通过转移支付审计可以揭露深层次问题，对隐匿、转移、挪用资金的.尤其是涉及资金安全的问题，弄清来龙去脉.查深查透.严肃查处。确保资金安全。
(五)检查资金的使用效益性
通过转移支付绩散审计可以查明被审计单位是否以经济的、有效的方式管理或使用转移支付资金.分析资金使用低效率和不经济的原因，包括管理信息系统、管理程序或组织机构不完善的原因.确保转移支付资金的使用效果性、效益性和效率性。
五、开展政府转移审计的重难点
(一)财政转移支付审计难以实施
转移支付资金来源渠道多.涉及面广，使用分散，呈。上面一条线.下面一大片”状况，审计中不仅要审查各级主管部门的资金管理和分配情况，同时还必须深人基层延伸审计，抽查一定数量的资金使用单位，监督资金的使用和效益情况，与之不相适应的是基层审计机关人员少.时间紧，任务重，审计经费不足等情况，对转移支付资金的管理使用和效益情况很难做到审深审透，更谈不到形成审计覆盖网络，使之处于经常的监督下。同时转移支付资金投资项目多样化、专业化，如国愤、扶贫、农业综合开发资金很大部分都用在工程建设上，而现有的审计人员大都只懂财会方面的知识，缺乏工程顶算、决算、旌工、设备采购方面的专业知识和审计技巧，致使对这部分投资使用的状况难以实施审计。
对转移支付资金使用情况的审计评价，除要正确反映资金的到位情况，更重要的是检查党的各项方针政策贯彻落实情况和产生的效果，为各级党委、政府部门提供宏观决策的依据.因而对转移支付资金使用效果和社会效益的审计评价是转移支付资金审计的重要和必要内窖。但从实际看，转移支付资金投人分布广、成分复杂，受各种复杂因素的制约，有的往往需要一个较长时间和过程才能完成，有的还需要多次投入，要对其进行综合性评价，需要取得全面、真实、准确、完整的资料，显然，在审计机关人力、财力、技术、信息等条件还不具备的.情况下.要对转移支付资金进行综合评价是很困难的。、
(二)注意对转移支付资金的分配环节进行审计
在预算执行中地方政府要对上级财力性转移支付资金进行再分配。分配的科学性，合理性直接影响财政资金的使用效益。对转移支付资金分配环节的审计，要注意掌握转移支付资金的总量规模和结构，资金的分配是否有严格的预算，是否具有较大的随意性等问题。财力性补助资金的分配是否有科学、合理的标准和依据，是否考虑地方人均财政收入，公共服务成本、功能区建设等因素，是否有利于缩小地区间财力差距，实现地区间基本公共服务均等化。笔者在审计中发现，某地某年转移支付补助下级支出中，专项补助比例占全部转移支付资金的80%以上I上级补助资金在年初未按规定全额列入预算，预留财力在预算执行中通过追加预算指标的形式补助下级支出，却不在本级列支，不在年终决算报表补助下级支出项目下列示，而是将补助下级支出与下级上解支出直接相互抵消，这样使转移支付资金的分配具有了很大的隐蔽陡，不利于人大的监督。而且专项转移支付比例过大，易导致县乡政府为争取资金忙于跑关系要钱，要来的钱易被随意挪用，增加资金使用成本和风险，降低财政资金使用效益。
(三)对资金管理环节的审计
转移支付资金中间环节多，审计时要注意是否存在层层盘剥、延压滞留，影响资金及时拨付使用。项目组织运作是否高效有力，是否存在同一项目多个职能部门管理，相互推诿，互相扯皮，导致项目搁浅，资金效益难以及时发挥。特别是专项建设资金，往往对项目开工和建成投产时间有严格要求，财政部门和资金管理部门层层延压，耽误资金拨付使用，会直接影响资金使用效益的及时发挥。审计中要以财政部门拨付资金时间为主，沿着资金运动的主线，查看收到上级拨款时间，本级财政拨付时间，下级财政部门拨付时间，还要看资金拨往何处，是否存在年终为列支预算，而将资金拨入某暂存户长期滞留的问题。资金从财政部门拨出以后，还要看资金管理部门有无延压滞留。要注意审查财政或管理部门是否存在随意提取资金管理费等对转移支付资金层层剥皮的现象。审计中应选择关系人民群众生活，社会稳定，国家宏观政策的专项资金如农林水利、节能环保，社会保障、教育医疗等进行重点审计。如在审计中，从省财政追加指标文件人手，沿着市，县财政追加指标文件，发现中央拨付某县公共卫生专项资金，长期被滞留在该县卫生局账上，未按规定用途拨付使用。
(四)对资金的使用情况进行审计
重点审查转移支付资金的投向是否改变了既定用途;是否存在严重损失浪费、挤占，挪用项目资金等违法违纪现象，导致财政转移支付项目无法实施，或者项目质量存在严重隐患，宏观调控目标难以实现。还要看地方财政配套情况，地方财政是否按规定落实了配套资金，是否存在为骗取资金虚假配套，以致项目搁置，无法建成发挥效益的情况。具体可以对使用单位暂存款进行审查，看其暂存款中有无从专项资金中以借款的形式挪用的专项资金，对暂付款进行审查，看其是否有以收取欠款的方式挪用专项资金的(有的先让用款单位打收据，主管部门打欠条，有的是将款项先拨到用款单位，再从用款单位“借”回)。看是否有大笔的资金向非项目建设单位支付，项目建设单位支付资金中原始单据是否合法，有效。
(五)要注意提升审计结果的运用
注意从微观着手，宏观着眼，对审计发现的问题归纳总结，提出改进的政策和建议。如，在对某市的转移支付审计中发现，对下级转移支付补助中专项支付比例较大且专项支付资金的分配具有较大的随意性，审计组人员建议，对专项转移支付项目，根据市政府经济发展规划、市级预算资金投资方向和范围、社会经济数据、市场情况、县乡财政状况等因素，初步确定项目的内容、投资构成等，建立专项转移支付项目库，对经过研究批准纳入项目库的项目，按照轻重缓急，年初安排预算，既利于人大监督，又避免了县乡为争取资金“跑部要钱”，提高了财政资金分配的透明性。
六、完善转移支付资金审计对策建议
(一)充分发挥审计监督职能
目前，我国的审计监督形式主要是事后监督，事后监督对财政资金的效益审计效果不明显。一个项目完成后再去进行审计监督，决策失误造成的损失已无法换回，贪挪用、中饱私囊的资金往往也难以追回，审计发现的问题可能难以整改、审计决定难以执行。因此建议对比较大额的财政专项转移支付资金，审计监督应提前介入，对拨款的使用情况审计部门要进行严格审查，并提出评估意见，也就是说，审计机关应对财政转移专项拨款进行全过程监督，从而促进财政转移支付资金达到预期的使用效果。
(二)完善财政转移支付相关法律、法规，审计结果的处理才能有法可依
1994年实行分税制度改革以来，我国财政转移支付制度逐步建立起来，并在实践中不断探索前进。这一制度在增强中央财政宏观调控能力，缩小地方差距，合理调节和引导地方财政活动，促进区域经济和社会事业协调平衡发展，维护基层政权稳定等方面发挥着重要作用。但由于缺乏相关法律、法规制度的约束，这方面还存在一些不容忽视的问题，离透明、规范、科学的要求还有较大差距，也造成审计监督、审计结果的处理无法可依，因此，应尽快出台财政转移支付法及相关的法规、制度，从法的高度规范财政转移支付制度的实行。
(三)财政转移支付资金审计要与开展效益审计相结合，并以效益审计为主
目前专项转移支付资金被挤占挪用、滞留截留、资金使用效益低下的问题相当普遍。加强对专项补助资金使用效益情况的审计，应该成为财政转移支付审计的一个重点。一是要检查资金是否按规定的时间落实到项目单位，是否存在层层滞留和挤占挪用的问题，而导致有限的资金不能发挥应有的效益;二是要检查用款单位是否按申报和规定的用途使用专项资金，是否做到专款专用、专户核算，是否存在虚报骗取项目资金的问题;三是要检查项目资金的使用效益情况，重点揭露因管理不善、决策失误造成损失浪费和国有资产流失的问题，查处贪挪用、中饱私囊等重大违法违纪的问题。
(四)加强对审计人员技能培训，提高审计系统对财政转移支付资金审计的能力
财政转移支付资金审计是对政府问财政收支的审计，具有政策性、综合性和宏观性强的特点。不能将其简单地对收收支支的审计，而是通过审计检查财政转移支付资金拨付的合法性、合理性和效益性，要求从宏观的角度去发现和分析政策、体制和机制方面的问题，针对存在的问题提出完善和改进的建议。这就要求审计人员对财政政策、财政体制和财政管理等方面有比较全面的知识，并有较高的理解问题和分析问题的能力。因此建议各级审计部门要加强对审计人员财政、市场经济、法律等方面知识的培训，不断提高审计人员的综合素质，从而提高审计系统对财政转移支付资金审计的能力。
(五)进一步提高审计报告的质量，并对财政转移支付资金审计结果予以公告
随着各级党委、政府对区域协调发展力度的加大，财政转移支付将越来越成为财政公共资金的重头戏而占有越来越大的比重，为尽快规范资金的拨付和使用，就应让全民对财政转移支付资金进行监督，因此应对财政转移支付资金审计结果予以公告，这就要求要进一步提高审计报告的质量，一方面审计人员要有敢于较真的勇气，揭露和查处违法违纪问题。而正确的较真应该着眼大局和长远，抓住本质和主流，以高度负责的精神，对待每一个审计项目。另一方面要求审计人员要有严谨求是的态度，对审计情况进行归纳、分析和提练。财政转移支付资金审计不能就事论事，要站在宏观的角度对审计发现的问题进行归纳和分析，要抓住问题的关键和本质，善于从众多的零散的问题中筛选出真正具有代表性、规律性的东西，提出解决阄题的方法，从而提高审计成果的利用层次。
(六)构建健全的财政转移支付资金审计评价指标体系
转移支付审计应采取台规性审计和绩效审计相结合的方式，尽快建立一套完整的、可操作的绩效审计指标体系。评价绩效的指标体系应包括：评价转移支付资金占用的标准;评价转移支付资金利用的标准;评价管理活动的标准;评价社会效益和生态效益的标准。同时还应考虑下列因素：一是不同领域和行业有其各自的特点.应制定相适应的评价指标。衡量政府部门的决策是否正确，提供服务工作量如何。是否达到了预期的效果等。二是绩效评价指标一般是可以量化的，但还有相当一部分是难以量化的、而叉对被审计的项目产生重大影响的资源和耗费，也应采用一些特殊的方法进行估量，并纳人评价范围。
(七)上下审同时开展，发挥联动作用.确保审计质量
根据转移支付资金环节多.分布散的特点+采取上下结合的办法.将审计组分为若干审计小组.对省级政府审计的小组要将转移支付资金的基本情况、拨付文件、规模、项目数量等情况反馈给对省级以下政府审计的小组，对省级以下政府审计的小组要结合该地区的具体情况和项目的实际使用情况进行审计，发现问题.及时将审计有关情况和分析结果反馈给对省级政府审计的小组，便于及时整理分析。这样上下互相联动、及时沟通、信息共享，确保证审计质量，防范审计风险，圆满完成审计任务。
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