土地代理人考试相关法规考点：行政补偿的标准和方式
行政补偿是指国家行政机关及其工作人员在管理国家和社会公共事务的过程中，因合法的行政行为给公民、法人或其他组织的合法权益造成了损失，由国家依法予以补偿的制度。
一、行政补偿标准概况
行政补偿的标准主要来自于宪法和有关征用法律的规定。一般而言，根据补偿条款的规定，国家或其他公权力主体对私人财产的征用等行为，须予以正当补偿。
①“正当补偿”又称“公正补偿”或者说“公平补偿”。
②关于何为“正当补偿”的问题，一直是人们争论的焦点，救济法学上总体上可以概括为两种，即完全补偿说和适当补偿说。
注： ① 美国宪法第5条修正案规定：“……凡私有财产，非有正当补偿，不得收为公用。”
② 正当补偿，英文为“duecompensation”，其中英文单词“due"，汉译为“充分的、正当的、公正的、公平的、合法的”，因此，我国从美国宪法第五修正案翻译过来的所谓“公正补偿”、“正当补偿”乃至“公平补偿”，其实是一回事。
(一)完全补偿说
日本学者的完全补偿说认为，“补偿必须将不平等还原为平等，即对于所产生损失的全部进行补偿”。按照日本宪法第29条第3款规定，需要补偿全部损失，即补偿被收用财产的一般市场交易价格。德国基本法第14条第3款规定：补偿应当“经公众利益和关系人权益的适当斟酌予以确定”。这种规定十分抽象、含糊。为明确起见，符合目的性的做法是：首先审查“完全的”补偿，也就是说，在没有扣除的情况下，应当给付多少，补偿应当与财产损失平衡，计算根据是考虑被征收财产的价值，这里的关键是流通价值(市场价)。通常应予完全补偿的根据至少包括：①财产保障本身;②负担平等标准;③以市场标准和竞争标准为根据的现有市场秩序。只有在例外的情况下，才考虑“减少补偿’。
(二)适当补偿说
适当补偿说，又称相当补偿说，该学说认为，宪法关于正当补偿的规定并不一定要求全额补偿，只要参照补偿时社会的一般观念，按照客观、公正、妥当的补偿计算基准计算出合理的金额予以补偿就足够了。持此种观点的学者认为，法律可以规定对人民受损权益的补偿，不必一定以全额补偿，而是可以权衡侵犯人民权益的公共需求、国库的能力等，给予相当的补偿。
二、我国行政补偿标准的现状及完善
从相关法律、法规规定的情况来看，一般坚持的是“适当补偿”、“相应补偿”、“合理补偿”或“完全补偿”的标准。我国现行的行政补偿立法关于补偿标准规定主要有下述几种情况：
1.“适当补偿”标准。
规定给予适当补偿的法律法规主要有：《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《城市房屋拆迁管理条例》、《中华人民共和国土地管理法》。
注： ① 1985年6月18日第六届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《中华人民共和国草原法》第7条规定：“国家建设使用集体长期固定使用的全民所有的草原，参照《国家建设征用土地条例》的规定，给予适当补偿，并妥善安臵牧民的生产和生活。”
② 参见1997年3月14日第八届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国国防法》第48条规定： “国家根据动员需要，可以依法征用组织和个人的设备设施、交通工具和其它物资。县级以上人民政府对被征用者因征用所造成的直接经济损失，按照国家有关规定给予适当补偿。”
③ 中华人民共和国第八届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于1997年12月29日通过的《中华人民共和国防震减灾法》第38条规定：“因救灾需要，临时征用的房屋、运输工具、通信设备等，事后应当及时归还;造成损坏或者无法归还的，按照国务院有关规定给予适当补偿或者作其它处理。”
④ 参见2001年6月6日国务院第40次常务会议通过的《城市房屋拆迁管理条例》第22条规定：“拆迁人应当依照本条例规定，对被拆迁入给予补偿。拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿;拆除未超过批准期限的临时建筑，应当给予适当补偿。”
⑤ 参见1998年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过的`《关于修改(中华人民共和国土地管理法)的决定》第65条规定：“收回国有土地使用权的，给予适当补偿。”
2.“相应补偿”标准。
规定给予相应补偿的法律主要有：《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国外资经营企业法》①、《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》②、 《中华人民共和国外资企业法》③、《中华人民共和国戒严法》
3.“合理补偿”标准。
规定给予合理补偿的法律法规主要有：《城市私有房屋管理条例》
⑤、《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》等⑥。
注：① 参见1986年4月12日第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国外资企业法》第2条规定：“……国家对合营企业不实行国有化和征收;在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，对合营企业可以依照法律程序实行征收，并给予相应的补偿。”
② 1994年3月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过第4条规定：“国家对台湾同胞投资者的投资不实行国有化和征收;在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，对台湾同胞投资者的投资可以依照律程序实行征收，并给予相应的补偿。”
③ 2000年10月31日第九届全国人民代表大会第十八次会议《关于修改(中华人民共和国外资企业法)的决定》第5条规定：“国家对外资企业不实行国有化和征收;在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，对外资企业可以依照法律程序实行征收，并给予相应的补偿。”
④ 1996年3月1日起施行的《中华人民共和国戒严法》第十七条规定：“根据执行戒严任务的需要，戒严地区的县级以上人民政府可以临时征用国家机关、企业事业组织、社会团体以及公民个人的房屋、场所、设施、运输工具、工程机械等。……前款规定的临时征用物，在使用完毕或者戒严解除后应当及时归还;因征用造成损坏的，由县级以上人民政府按照国家有关规定给予相应补偿。”
⑤ 1983年12月17日国务院发布的《城市私有房屋管理条例》第4条规定：“城市私有房屋因国家建设需要征用拆迁时，建设单位应当给予房屋所有人合理的补偿，并按房屋所在地人民政府的规定对使用人予以妥善安臵。被征用拆迁房屋的所有人或使用人应当服从国家建设需要，按期搬迁，不得借故拖延。”
⑥ 1990年9月7日第七届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过、根据2000年10月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议决定修改的《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》的第13条规定：“国家依法保护归侨、侨眷在国内私有房屋的所有权。依法征用、拆迁归侨、侨眷私有房屋的，建设单位应当按照国家有关规定给予合理补偿和妥善安臵。”
4.“完全补偿”标准。
1998年通过的《土地管理法》对土地征用的土地补偿标准没有明确规定，但是规定了规定支付土地补偿费和安臵补助费，尚不能使需要安臵的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安臵补助费，事实上确立的是“完全补偿”的标准。①1991年2月15日发布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安臵条例》规定的水利水电工程建设征地补偿和移民安臵应当移民安臵与库区建设、资源开发、水土保持、经济发展相结合，逐步使移民生活达到或者超过原有水平，事实上确立的也是“完全补偿”标准。②2001年《城市房屋拆迁管理条例》对房屋拆迁的补偿标准没有规定，但是从其规定的评估程序来看似乎采取的是“完全补偿”的标准。值得指出的是，虽然上述法律法规规定了“完全补偿”的标准，但执行的情况并不容乐观。
注：① 1986年通过的《土地管理法》第29条规定：“依照本法第二十七条、第二十八条的规定支付土地补偿费和安臵补助费，尚不能使需要安臵的农民保持原有生活水平的，经省、自治区，直辖市人民政府批准，可以增加安臵补助费。但是，土地补偿费和安臵补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的二十倍。”
② 参见1991年1月25日国务院第77次常务会议通过、1991年2月15日国务院以第74号令公布施行的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安臵条例》。
就我国目前行政补偿标准的现状来讲，不同程度地存在着随意性大、抚慰力度不足的特点，不能为当事人正当权益提供有力保护。我国今后在立法确定国家补偿标准时，应当以公平补偿或公正补偿或正当补偿为标准，具体来讲，该标准包括以下两个方面：
(1)一般应当坚持“完全补偿”标准，承认我国行政补偿是根据受害人的全部损害并充分考虑对当事人生存和发展利益的长远影响，来确定补偿的具体数额。否则，会助长国家权力的滥用和使不特定公民、组织的合法权益处于不可预期、随时可能发生的危险中，得不到有力保障。无论从社会公平和正义标准出发考虑，还是从社会经济发展、人权保护、法治文明的进步考虑，都要求补偿受害人遭受的全部损害。补偿“全部”损害所指的全部应是社会中性第三人眼中的“全部”，即既不是补偿权利人眼中的“全部”，也不是补偿义务人眼中的全部，而是社会中性第三人眼中的“全部”。因为当事人尤其是补偿权利人主观特别环境比较复杂，国家公权力主体进行补偿时如果对所有相对入主观特别环境均加以考虑，加以了解，加以求证，则其必然纠缠在具体琐碎的补偿事务中，无所作为。
(2)当事人有过错时，不排除“适当补偿”标准的适用。行政补偿标准，可以在制定《国家补偿法》时予以规定，但不必太具体详细，只作出标准性规定即可，可以再另外制定《国家补偿标准实施细则》，对特定种类的损害补偿，比如精神损害补偿，也可以在立法中作技术处理，有些领域的补偿标准可以适用民事立法的有关规定。
三、关于行政补偿的方式
国家承担行政补偿责任的方式，即行政补偿方式，是指国家行政主体承担补偿责任的各种形式。补偿是对损害的补救，根据损害的性质、情节及程度的不同，补偿的方式也有所不同。正确地适用行政补偿的方式，对于弥补受害人的损害具有重要意义，采用何种补偿方式，直接关系到能否对受害人合法权益提供适当的补救。
行政补偿方式，从学理上来说，可以划分为两大类，即直接补偿和间接补偿，以金钱或实物的方式直接填补受害人所受损失的行政补偿方式即为直接补偿，上述金钱补偿、返还财产、恢复原状都属于直接补偿的范畴，直接补偿的特点是补偿效果直接、快速，补偿义务机关的给付行为一次完成，无需借助受害人的行为。而通过授予某种特殊权利或利益，如以带薪假期、额外增加计划内物资、解决农转非指针、优先安排就业、减免税费等方式，间接填补受害人损害得行政补偿方式，就是间接补偿，其特点是补偿义务机关不是通过积极主动地给付行为直接补偿受害人所受损害，而是通过给予受害人利益的其他方式间接补偿受害人所受到的损失，并且受害人必须作出享受补偿义务机关所给予的特殊利益的行为才能实现补偿效果。
从立法上来看，我国行政补偿的方式有多种多样。1944年人民革命根据地时期颁布的《陕甘宁边区地权条例》中确立了“金钱补偿”和“调换土地”的补偿方式。从新中国的成立到20世纪60年代，有关土地征用的补偿规定当中，补偿方式不断丰富，又增加了对农民进行农业方面和非农业安臵的补偿方式。①1978年党的十一届三中全会到20世纪80年代末，我国颁布的一系列关于补偿的法律、法规，规定的补偿方式非常灵活。尤其是90年代以来，随着水利工程建设移民补偿安臵制度的完善，行政补偿的方式更加丰富。具体来说，主要包括：
(1)金钱补偿。金钱补偿是我国较为常用的补偿方式。无论土地征用、房屋拆迁，还是移民安臵等，主要采取金钱补偿的方式。这一方式在我国的《土地管理法》、《城市房屋拆迁条例》等法律、法规中都有所体现。
(2)实物补偿。实物补偿也就是以同等条件或者性能的实物来弥补行政相对人损失的方式。我国法律规定的实物补偿方式主要有调换土地②、产权调换、开发荒地滩涂、调剂土地、外迁等。
(3)在人、财、物的调配上给予优惠。
(4)减、免税费。例如，《长江三峡工程建设移民条例》中规定，对为安臵农村移民而开发的土地和新办的企业，在征收农业税、农林特产税、企业所得税等方面，国家给予免税或者减税优惠。
注： ① 1958年1月6日全国人大常委会颁布的《国家建设征用土地办法》第13条规定：“对因土地被征用而需要安臵的农民，当地乡、镇或者县级人民委员会应该负责尽量就地在农业上予以安臵;对在农业上确实无法安臵的，当地县级以上人民委员会劳动、民政等部门应该会同用地单位设法就地在其它方面予以安臵。”
② 见前引《城市郊区土地改革条例》第14条明确规定。
③ 这一补偿方式主要体现在移民方面的规定。
(5)在晋级晋职、增加工资、安排就业、分配住房和解决农转非的户口指针等问题上给予照顾。随着社会的发展，有一些该类补偿方式适用范围越来越窄，变得越来越失去意义，比如办理农转非的补偿方式，目前主要适用于因大中型水利水电工程建设土地被征收，而确实安臵不了的移民，并且采取这种方式还要经过非常严格的审批程序，在计划经济时代，这种补偿方式的作用是显而易见的，但在目前的条件下，这种补偿的方式作用已大打折扣了。
(6)给予医疗、抚恤。我国的法律己明确规定，对于公民非因履行职务而为保护国家利益、公共利益和公民人身、财产安全、不顾个人安危，积极同违法犯罪行为作斗争或者在灾害事故中勇于救助，因此受伤、致残或死亡的，国家按照有关规定给予医疗或抚恤。给予医疗、抚恤是国家对因维护公益而受到损失的人提供的社会保障待遇，对于受损失的人而言当然也是一种补偿方式。例如，我国1998年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过的《消防法》第38条规定;“对因参加扑救火灾受伤、致残或者死亡的人员，按照国家有关规定给予医疗、抚恤。”
(7)提供其他政策性优惠和照顾。例如，《长江三峡工程建设移民条例》中规定，对移民安臵区发展种植业、林业、畜牧业、渔业和乡镇企业以及旅游业的，国家在专项贷款、技术改造、科技开发等方面给予照顾和扶持等。还有人提出，为适应经济体制的转换，在大中型水利水电工程建设征地以及移民补偿时还应建立移民社会保障系统，加大政策倾斜和优惠力度。
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